21世紀經(jīng)濟報道記者卜羽勤 報道

“十四五”開局之年，我國經(jīng)濟保持恢復發(fā)展。

3月5日，十三屆全國人大五次會議在京開幕。對于2022年的經(jīng)濟社會發(fā)展，政府工作報告明確了國內(nèi)生產(chǎn)總值增長5.5%左右；城鎮(zhèn)新增就業(yè)1100萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率全年控制在5.5%以內(nèi)；居民消費價格漲幅3%左右；居民收入增長與經(jīng)濟增長基本同步等發(fā)展預期目標。

如何理解今年經(jīng)濟社會運行目標的設(shè)定？2022年我國經(jīng)濟在穩(wěn)中求進的同時，如何解除需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱這三重壓力，化壓力為增長動力？如何促消費、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)？如何進一步提振市場主體信心，對不同類型市場主體分類紓困？在探索建設(shè)共同富裕中，除了戶籍制度改革外還有哪些可探索的方向？推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變中要創(chuàng)造哪些條件？

針對上述問題，21世紀經(jīng)濟報道記者近日在兩會期間獨家專訪了全國政協(xié)常委、全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、原中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民。

實事求是與積極進取并舉

《21世紀》：今年我國將國內(nèi)生產(chǎn)總值增長目標定為5.5%左右，赤字率擬按2.8%左右安排。如何理解該兩項目標的設(shè)置？

楊偉民：我覺得這兩個目標體現(xiàn)了把穩(wěn)增長放在更加突出位置的指導思想。從GDP增長目標來看，它既體現(xiàn)了實事求是、求真務(wù)實的態(tài)度，也體現(xiàn)了一種積極進取的態(tài)度，既不冒進也不保守。為什么這么說？去年GDP增速是8.1%，前年是2.2%，兩年平均為5.1%。所以今年確定5.5%左右的GDP增速目標，是相對于GDP兩年平均增速的5.1%，而非基于去年的8.1%來確定的。而且從去年三四季度的情況來看，這也是需要一個努力再努力才能實現(xiàn)的目標，是需要跳一跳才能夠摘下來的桃子。

2.8%的赤字率相對于去年的3.2%是有所下調(diào)的，為什么在增速下行壓力比較大的情況下還要下調(diào)赤字率，是不是積極的財政政策就不積極了？我認為看財政政策是否積極，不能光看赤字率這一個數(shù)據(jù)，如果按照現(xiàn)在超114萬億的GDP總量來算，2.8%的赤字率意味著約3萬億的債務(wù)規(guī)模。同時，政府工作報告中也提及今年財政收入繼續(xù)增長，加之特定國有金融機構(gòu)和專營機構(gòu)依法上繳近年結(jié)存的利潤、調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，支出規(guī)模比去年擴大2萬億，再加上赤字率的3萬億，就有5萬億的財政支出規(guī)模，相當于按114萬億GDP總量的4.4%。這樣的支出規(guī)模我覺得還是很大的，對減稅降費的落實、對保基層政府的支出、對適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，都能夠起到重要的保障作用，這也能體現(xiàn)出目標設(shè)定把穩(wěn)增長放在更加突出位置的指導思想。

《21世紀》：2022年我國經(jīng)濟在穩(wěn)中求進的同時，如何化壓力為增長動力，實現(xiàn)質(zhì)的穩(wěn)步提升和量的合理增長？

楊偉民：去年以來我國經(jīng)濟發(fā)展面臨著三重壓力——需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱，特別是去年三季度以后，增長速度逐季回落。找到問題就解決了問題的一半，找到了壓力從哪里來也就找到了解決問題的鑰匙。所以，如果解除了這三重壓力，經(jīng)濟就能自然而然地實現(xiàn)增長。

從需求收縮來看，主要是國內(nèi)的消費需求和投資需求增長疲弱。消費需求主要是受新冠肺炎疫情的影響。去年8月份以來疫情多點多時段散發(fā)，今年在希望疫情能夠有所好轉(zhuǎn)的同時，最主要的還是防控疫情要更加精準、更加科學，盡可能減少疫情防控當中中斷的經(jīng)濟活動和人口流動。經(jīng)濟的活力取決于人的流動性，我們說經(jīng)濟是由人創(chuàng)造出來的，但是人得流動起來，經(jīng)濟才能活起來。所以，保持消費的恢復，最主要的措施就是疫情防控要更加精準。

投資的問題主要出在房地產(chǎn)。三大投資類別，基建、制造業(yè)和房地產(chǎn)中，去年房地產(chǎn)出現(xiàn)了一些風險，主要是頭部企業(yè)風險，繼而引致全行業(yè)的預期發(fā)生了重大變化。從長期來看，房地產(chǎn)、金融、地方政府基建投資這樣一個三角循環(huán)已經(jīng)走不下去了。從短期來看，各種各樣的因素導致居民對住房的預期，包括房地產(chǎn)企業(yè)對住房預期都發(fā)生了一些變化，所以防止房地產(chǎn)的硬著陸，我覺得是穩(wěn)住房、穩(wěn)投資，進而穩(wěn)住經(jīng)濟發(fā)展的一個非常重要的因素。因而，房地產(chǎn)的政策需要更加精準，特別是要加強部門之間的協(xié)同，確定長遠的戰(zhàn)略目標，構(gòu)建新的房地產(chǎn)模式。

供給沖擊從去年的情況來看，主要是一段時間出現(xiàn)的缺煤、缺電、缺柜（集裝箱）、缺芯（芯片）和缺工。現(xiàn)在缺煤缺電的壓力得到了很大緩解，從數(shù)據(jù)來看，去年三季度后經(jīng)濟增速放緩，其中一個重要原因是制造業(yè)的增速在三季度比二季度減半，四季度以后增速有所恢復，也就是說由拉閘限電導致的制造業(yè)增幅放緩的因素基本消除了。但是后期制造業(yè)的增長放緩，主要是由于需求疲弱所造成的。外需并沒有減少太多，主要是國內(nèi)消費疲弱和投資疲弱以后，反過來又帶來了制造業(yè)增長的回落。供給沖擊中的缺柜，隨著全球疫情緩解后并不難解決。缺工和缺芯是我們今后要在比較長時間都要面臨的問題，當然如果隨著國際形勢好轉(zhuǎn)，再加上我國創(chuàng)新能力的提升，缺芯問題也會逐步得到緩解。

缺工問題實際上是就業(yè)中的結(jié)構(gòu)性問題?，F(xiàn)在一方面存在著制造業(yè)普遍缺少技術(shù)工人；另一方面，青年的失業(yè)率高，國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，今年1月，全國16-24歲人口的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為15.3%，同期25-59歲人口的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率4.6%，這就表明現(xiàn)在就業(yè)問題上存在著一個很大的結(jié)構(gòu)性矛盾。

制造業(yè)對青年人口沒有吸引力，這是需要我們長期面對的一個問題。怎樣增強制造業(yè)對青年人口的吸引力，我覺得這一問題也應該值得思考。

對于預期轉(zhuǎn)弱的問題，這也比較復雜。誰的預期轉(zhuǎn)弱？主要還是企業(yè)家和投資者。我覺得預期轉(zhuǎn)弱和去年工作當中的一些偏差和一些監(jiān)管疊加是有關(guān)系的，針對這些問題，去年中央經(jīng)濟工作會議上也明確了對做好今年經(jīng)濟工作的規(guī)律性認識、對新的重大理論和實踐問題的正確認識和把握，我覺得在實際工作當中落實以后，會有助于企業(yè)和投資者的預期出現(xiàn)一些正方向的變化；同時預期轉(zhuǎn)弱也與經(jīng)濟形勢的預期相關(guān)。隨著經(jīng)濟今年逐步回升，一二月份電力情況、制造業(yè)經(jīng)理人指數(shù)也有所回升，這樣的話經(jīng)濟預期會隨著經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)有所回升。

減稅降費同時還應注重降息

《21世紀》：政府工作報告提出，今年要繼續(xù)堅定實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略。可從哪些方面提高內(nèi)需中消費的占比、消費中居民消費占比等？

楊偉民：構(gòu)建新發(fā)展格局是“十四五”規(guī)劃提出的長期的戰(zhàn)略任務(wù)，總的方向就是要擴大內(nèi)需，我認為其中重點就是要擴大居民消費。去年最主要的問題就是消費疲弱，今年在擴大消費中，我個人認為，第一是要控制住疫情，疫情防控措施更加精準；第二是要研究一些促進消費的政策。政府工作報告當中也提到了包括完善收入分配制度、推進線上線下消費深度融合等等措施，這些都是非常重要的；第三是要改革收入分配制度。比如，降低居民部門的貸款利息，它既是一個宏觀上的貨幣政策，同時也可以起到促進消費的作用，實際上是對收入分配格局的一種調(diào)節(jié)，因為我們收入分配格局的特點之一就是金融業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)盈余占全部營業(yè)盈余的比重比較高的。去年企業(yè)貸款平均利率降低了0.1個百分點，今年我覺得仍然要降低實體經(jīng)濟的利息負擔。減稅降費是重要的，但是減息也是重要的，同樣會減輕企業(yè)的負擔。如果這個政策能夠擴大到居民部門的話，相對地能降低金融部門在國民收入分配的比重，提高居民部門在國民收入的比重；再比如，如果能降低土地的拍賣價格，其實也是一種收入分配改革，政府收入可能會相對減少，但是居民收入會相對增加。但這兩個措施做起來難度都是比較大的，涉及對利益格局的調(diào)整。

《21世紀》：在投資方面，如何優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、增強投資活力？

楊偉民：過去應對1998年亞洲金融危機，2008年國際金融危機，我們都是把投資放到了非常重要的位置，加大投資力度，開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對穩(wěn)定經(jīng)濟、防止大起大落都發(fā)揮了重要的作用。應該說這是我們應對外在沖擊情況下的一個重要措施，也有很多經(jīng)驗?，F(xiàn)在一方面我們要繼續(xù)加強適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時應該研究怎么樣把前面提到的增加的5萬億財政支出和居民消費更好地聯(lián)系起來。就投資來講，包括“十四五”規(guī)劃確定的重大建設(shè)項目，去年提到過的“兩新一重”，今年政府工作報告還提出一個新的方面，就是加快城市燃氣管道等管網(wǎng)更新改造，完善防洪排澇設(shè)施，繼續(xù)推進地下綜合管廊建設(shè)。

此外，投資應該更加重視對綠色低碳的投入。去年出現(xiàn)拉閘限電的情況，說明在實現(xiàn)碳達峰碳中和這個目標上，除了包括政策機制等在內(nèi)的軟方面有一些問題，硬件上也有不足。比如，現(xiàn)在大力發(fā)展風電、大力發(fā)展太陽能光伏，但是調(diào)節(jié)性的電源在哪里？這就需要我們對現(xiàn)有的煤電進行調(diào)節(jié)性改造。這次政府工作報告中也提到了加強煤電的靈活性改造，就是讓煤電更多發(fā)揮調(diào)節(jié)性電源的作用。此外，還要關(guān)注企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的投資。

《21世紀》：政府工作報告強調(diào)，今年要完善減負紓困等政策，夯實經(jīng)濟穩(wěn)定運行、質(zhì)量提升的基礎(chǔ)。實施新的組合式稅費支持政策。組合式稅費支持政策將帶來哪些實質(zhì)性利好？如何進一步提振市場主體信心，對不同類型市場主體分類紓困？

楊偉民：促進發(fā)展的主體是市場主體，他們是創(chuàng)造財富的主體。保持經(jīng)濟的穩(wěn)定運行，一方面財政要擴大支出，另一方面就是要減稅降費，這也是我們應對疫情沖擊以后一直在實行的政策。去年減稅降費的力度超過了1萬億，今年新的制度安排就是把減稅與退稅并舉，實際上加大了減稅降費力度，減輕企業(yè)負擔。減稅和退稅合計額是2.5萬億，減稅規(guī)模仍然保持在去年1萬億左右的規(guī)模，同時增加了1.5萬億的留抵退稅，對減輕企業(yè)的經(jīng)營困難會起到非常重要的作用。

除此以外，我覺得在支持實體經(jīng)濟發(fā)展、減輕企業(yè)負擔中，金融政策也可以做一些工作，也就是我們提到的應該還要降息，進一步降低實體經(jīng)濟的綜合成本。同時對于企業(yè)預期轉(zhuǎn)弱的問題，也需要我們面向民營企業(yè)解讀好國家的各項政策。

不同企業(yè)面臨的問題是不一樣的，對外資企業(yè)最主要是要一視同仁、公平對待。對中小企業(yè)來講稅費、利息這些都是比較實實在在的優(yōu)惠，但對有一些民營企業(yè)來講，更擔心的是一些政策是不是變了。比如去年開始加強監(jiān)管、反壟斷、防止資本無序擴張等，這些政策措施都是在實行社會主義市場經(jīng)濟當中必然要做的事情，并不會改變黨的基本理論、基本路線和基本方略，不是要改變多種所有制企業(yè)公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展等這樣一些政策。

建議用身份證制度來代替戶籍制度改革

《21世紀》：政府工作報告提出，今年要增強區(qū)域發(fā)展平衡性協(xié)調(diào)性，并明確經(jīng)濟大省和經(jīng)濟困難地區(qū)今年經(jīng)濟發(fā)展的目標與側(cè)重點。平衡性協(xié)調(diào)性具體能體現(xiàn)在哪些方面？

楊偉民：促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并不是要讓各個地區(qū)GDP總量一致，而是要在適宜集中經(jīng)濟的地方集中經(jīng)濟，比如東部沿海的一些省份和直轄市，經(jīng)濟實力比較強，讓他們充分發(fā)揮優(yōu)勢發(fā)展經(jīng)濟，能發(fā)展多好就多好，對整個國家的經(jīng)濟發(fā)展也能起到帶動和促進作用。相對經(jīng)濟發(fā)展條件并不好的地區(qū)，需要按照主體功能區(qū)制度發(fā)揮自身在農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)等方面的優(yōu)勢，挖掘自身的潛力，能夠發(fā)展什么程度就發(fā)展成什么程度，而并不是要求各個地區(qū)都要保持一致的經(jīng)濟增長速度。有條件的地方GDP增速可以高一些，沒有條件的可以低一些，這才是真正的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

對于區(qū)域差距，也不能夠單純用GDP總量來衡量，而是要衡量人均GDP、衡量居民可支配收入、衡量公共服務(wù)等等。所以說解決區(qū)域差距、建設(shè)共同富裕是一個非常復雜的問題，并不是一個單一指標就能夠衡量到底是不是差距大了、差距小了的問題。

《21世紀》：對于區(qū)域差別、城鄉(xiāng)差別、行業(yè)差別這三大差別，如何縮小到合理范疇內(nèi)？

楊偉民：這三個差別不是一個層面的問題。區(qū)域之間有一個GDP的概念，但是行業(yè)差別、城鄉(xiāng)差別都沒有。如果城鄉(xiāng)之間用可支配收入來衡量也不準確，因為城鄉(xiāng)之間的成本支出是不一樣的。目前城鄉(xiāng)可支配收入的差距是2.56倍，但是住房成本的差多大？所以不能簡單地說一定要把收入差距縮小到多少就是共同富裕了。當然這個問題我覺得現(xiàn)在沒有形成共識，還需要研究和討論。地區(qū)之間人均收入最高的是上海，最低的是甘肅，人均收入差了3.55倍，但是上海和甘肅的房價差多少？所以也不能夠簡單以兩地的居民人均收入的倍數(shù)來衡量。如果要全面衡量共同富裕，需要十幾個指標組合來看。

《21世紀》：在提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面，您近期建議，要深化改革身份證制度和住房制度，可以重點關(guān)注哪些方向，將如何促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和共同富裕？

楊偉民：農(nóng)民工市民化是我們在共同富裕當中必須面對的一個重大課題，要解決在城鄉(xiāng)之間3億左右的農(nóng)民工和其他城市之間流動人口的共同富裕問題，不能讓農(nóng)民工在共同富裕中趕不上車。

過去主要是靠通過戶籍制度改革來實現(xiàn)，但是從提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略到現(xiàn)在的實際情況來看，戶籍制度改革可能并不是解決問題的唯一出路。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率在提高，但是我們清楚真正落戶的外地農(nóng)民工其實很少，原因一是農(nóng)民工本身就不愿意落戶城市，農(nóng)民工在農(nóng)村是有產(chǎn)權(quán)的；二是一些城市政策一般也不太愿意讓他們落戶，一旦落戶，滿足社保、就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等這些服務(wù)，需要政府增加支出。

所以我覺得要另辟蹊徑，不要再糾纏于戶籍制度改革，因為我們農(nóng)村集體所有制是不能破的，而農(nóng)村集體所有制建立在戶籍制度之上，大家只看到了戶籍制度在城鄉(xiāng)之間的分割和聯(lián)系，同時戶籍制度和農(nóng)村集體所有制是緊密連在一起的。只有戶籍在那個村，才有可能在那個村擁有宅基地的資格權(quán)、擁有耕地的承包地。所以就要用身份證制度來代替戶籍制度改革，戶籍可以在農(nóng)村、在其他城市，但是在某一個城市就業(yè)和生活了一定時間以后，政府發(fā)給你一個當?shù)氐纳矸葑C。之后就可以根據(jù)身份證來劃分城市和鄉(xiāng)村人口，以城市住址來登記身份證。如果一個人住址登記在城市，就是城市人口，可以享受當?shù)爻鞘械拇?，同時農(nóng)村戶籍保留不變。

登記住址的房子既可以是產(chǎn)權(quán)房，也可以是租賃房。為什么現(xiàn)在租賃住房發(fā)展不起來？一個重要原因是登記戶口的不便。通過這樣的方式也能夠解決“租售同權(quán)”問題，從而有助于建立租購并舉的住房制度。

其他國家在實現(xiàn)現(xiàn)代化過程當中是沒有這個問題，只有我們有。我們有特定的戶籍制度，有特殊的集體所有制，所以這是必須要研究的一個問題。

《21世紀》：這樣做有哪些好處？

楊偉民：首先它可以徹底解決由于戶籍不同帶來收入差別問題，包括養(yǎng)老問題的解決；第二就是要徹底解決戶籍人口、常住人口、管理人口三個人口口徑問題。城市政府只有清楚管轄的人口情況，才能夠真正堅持以人民為中心。只有知道有多少人，才知道要干多少事，要蓋多少房子，要建多少幼兒園，建多少學校等；第三是徹底解決遭遇突發(fā)事件以后，不清楚有多少人、人來自哪里等問題,可以提高我們的社會治理水平。

碳排放總量和強度“雙控”機制應以行業(yè)控制為主，地方控制為輔

《21世紀》：近期您提出，要創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗雙控向碳排放總量和碳強度雙控的改變。在今年政府工作報告中也提及，要推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變，完善減污降碳激勵約束政策加快形成綠色生產(chǎn)生活方式。目前我國條件如何？在這一過程中要重點關(guān)注哪些方面？

楊偉民：中央經(jīng)濟工作會議提出要“創(chuàng)造條件”，這意味著我們現(xiàn)在還不具備這個條件，但是不能因為條件不具備就不轉(zhuǎn)變了。

實現(xiàn)碳達峰碳中和的意義是非常重大的。目前能源總量和強度的雙控有合理的一面，可以控制化石能源的消費總量，但也有不合理的一面，也控制了可再生能源的總量。中央經(jīng)濟工作會議和政府工作報告中對此也做了改變，首先是能耗強度目標不再作為年度計劃，而是在“十四五”規(guī)劃期內(nèi)統(tǒng)籌考核，并留有適當彈性，還有新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。我覺得這是更加科學、更加實事求是、也是根據(jù)針對去年存在問題做出的政策調(diào)整。

《21世紀》：具體要從哪些方面創(chuàng)造條件？

楊偉民：去年一度出現(xiàn)的拉閘限電原因很多，但其中一個原因就是能源雙控制度本身是不完善的。中央經(jīng)濟工作會議說的創(chuàng)造條件，我覺得至少包括這樣幾個條件：

一個是碳總量的核算機制，到底排了多少碳？目前是按照能源消費總量來核算，但是如果要實行碳總量控制，企業(yè)報了消耗多少能源就算多少碳排放，這是不準確的。所以還要有實測機制，可以實際到企業(yè)去進行測量，這套技術(shù)標準和設(shè)備人員可能是需要去做的。我到企業(yè)做過調(diào)研，現(xiàn)在在市場上交易的一些電力企業(yè)實際上已經(jīng)采取了這樣的方式，但是為什么沒有擴大到其他領(lǐng)域，我覺得在實測這方面可能還需要進一步的完善。

第二個條件是碳總量和碳強度雙控到底是一種什么樣的機制？是不是和能源雙控一樣是一種以地方控制為主的方式？我覺得這是需要研究的。如果還是像能源雙控這樣分解到地方，然后地方再層層分解，可能會帶來“劣幣驅(qū)逐良幣”的問題。如果某一個省區(qū)碳指標不夠，可能就把本地的一個高排碳的企業(yè)淘汰掉了，但是這個企業(yè)可能恰恰是同行業(yè)當中最好的企業(yè)。另外一個地區(qū)由于碳總量指標相對比較寬裕，同樣一個高耗能高排碳的企業(yè)，雖然不一定是最先進的，可能還活下來了。而且，如果完全按照地區(qū)來分解落實，還可能會帶來各個地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同。所以我認為碳總量和碳強度雙控的機制應該是實行行業(yè)控制為主，地方控制為輔。

第三個條件就是市場機制，我認為未來實現(xiàn)碳達峰碳中和，碳總量碳排碳強度的雙控制度是必要的，但還不夠，需要建立碳市場，利用市場機制來激勵企業(yè)減碳。也就是說未來應該把所有分解碳初始排放權(quán)的這些企業(yè)都納入到碳交易市場。如果光是實行總量控制制度這種行政性的手段而沒有市場機制的話，這種機制還是不完善的，要建立一種讓市場和政府共同發(fā)揮作用的機制。