南財集團兩會報道組記者王俊 鄭雪 李潤澤子 北京、廣州報道 

“組建國家數據局”，3月7日下午，十四屆全國人大一次會議舉行第二次全體會議，聽取國務委員兼國務院秘書長肖捷關于國務院機構改革方案的說明。根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家數據局。一個全新的機構即將誕生。 

根據方案，國家數據局負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等，由國家發展和改革委員會管理。

將中央網絡安全和信息化委員會辦公室承擔的研究擬訂數字中國建設方案、協調推動公共服務和社會治理信息化、協調促進智慧城市建設、協調國家重要信息資源開發利用與共享、推動信息資源跨行業跨部門互聯互通等職責，國家發展和改革委員會承擔的統籌推進數字經濟發展、組織實施國家大數據戰略、推進數據要素基礎制度建設、推進數字基礎設施布局建設等職責劃入國家數據局。

此前，數據管理存在“九龍治水”情況，組建國家數據局，或將有利破解目前數據流通利用中的難點，為數據要素市場建設提速。 

解決數據分散治理問題

數據被視為數字經濟時代的新生產要素，近年來中央、地方不斷推進數據要素市場建設。2022年12月《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（“數據二十條”）出臺，明確了堅持促進數據合規高效流通使用、賦能實體經濟這一主線，初步形成數據基礎制度的“四梁八柱”。

“組建國家數據局是國家對實施數據發展戰略的重要舉措，彰顯了國家對數據的生產要素和資源屬性的認知更為深入，以及對落實‘數據二十條’的精神、原則和舉措的戰略安排?！敝袊ù髮W教授、博士生導師李愛君接受21世紀經濟報道記者采訪表示。

推進數據發展必須要解決體制機制桎梏。數據管理一定程度上存在“九龍治水”的情形，曾有十三屆全國政協委員在專題調研中指出，一些企業反映多個政府部門擁有數據管理權限，“九龍治水”的現象較為突出，管理手段不適應。

華南師范大學法學院研究員、數字政府與數字經濟法治研究中心主任馬顏昕表示，數據管理涉及的部門多、范圍廣，過去是分散治理，涉及網信部門、工信系統、發改委、國務院辦公廳電子政務辦、公安部等。這也導致數據分散在不同部門和各個環節。 

“現在，國家要大力建設數據要素市場，此前分散的管理機制存在一定痛點，無法適應這種需求。組建國家數據局是想由其主導推進未來的制度構建和相關投資建設?！瘪R顏昕說。 

在不少業內人士看來，組建國家數據局有利于破解目前數據流通利用的困境，快速推進數據要素市場建設。

李愛君表示，此機構的設置意味著我國將迎來一個數字經濟發展的新機遇，步入一個快速和科學發展的軌道。

有利于經營主體降低不確定預期

具體數據發展將如何推進？一直以來在數據監管方面，網信辦主要承擔安全監管職能，《數據安全法》中明確國家網信部門負責統籌協調網絡數據安全和相關監管工作；《個人信息保護法》中也規定國家網信部門負責統籌協調個人信息保護工作和相關監督管理工作。

工信部作為行業主管部門，其中信息技術發展司、信息通信管理局、網絡安全管理局等也涉及數據產業發展。

國家發改委統籌數據要素市場建設，“數據二十條”由國家發改委牽頭研究起草。2023年1月，國家發改委在《求是》雜志發表題為《加快構建中國特色數據基礎制度體系 促進全體人民共享數字經濟發展紅利》的文章中指出，“我們將統籌發展和安全，通過一系列細化制度舉措，扎實推進‘數據二十條’部署的各項任務落實落細，充分激活數據要素潛能，做強做優做大數字經濟，增強經濟發展新動能，構筑國家競爭新優勢?！?/p>

此次國家數據局的組建在不少業內人士看來，是將數據要素市場建設中的發展職能與安全職能分開。 

方案顯示，網信辦與安全無關的職能劃入國家數據局。李愛君認為，這是對落實《數據安全法》和《個人信息保護法》中的安全（保護）與發展（利用）的平衡。解決了發揮數據生產要素價值，促進數字經濟發展中的分工科學，職責明確、目標明確，進而實現數據要素在數字經濟發展中的關鍵要素的價值。并且，有利于數據要素市場的經營主體降低符合國家監管成本和不確定性的預期。

如何平衡發展與安全

組建國家數據局的模式似乎與2018年反壟斷執法的“一統”有相似之處。

自2008年反壟斷法實施，10年間，反壟斷執法分別由商務部（反壟斷局）、國家發改委（價格監督檢查與反壟斷局）、國家工商行政管理總局（反壟斷與反不正當競爭執法局）承擔，分別負責經營者集中反壟斷執法、價格監督檢查與反壟斷執法、反壟斷執法職責。直至2018年國務院機構改革，組建國家市場監管總局，設置反壟斷局專門負責反壟斷執法。

但是數據的問題更復雜一些、涉及的部門也更廣泛。馬顏昕認為，國家數據局由發改委和網信辦的一部分職能的合并。就描述來看，國家數據局匯聚的主要是數據要素開發和推進的職能，其主要關注的是如何利用和活躍數據要素，而非數據安全和行業數據管理等職能。未來值得關注的是如何和網信的其他行政職能（比如個人信息保護）進行銜接，協調與工信、國辦電子政務辦以及公安部等部門的數據相關職能。

“本次調整中并未提及國家數據局在數字政府方面的職能，也并未涉及網信辦的數據安全監管與國辦電子政務辦的有關職能。這在綜合數據管理職能的同時，也體現出了一定分工側重?！瘪R顏昕補充道。 

此外，早在2017年、2018年各地就開始組建數據管理局，這些地方機構又該如何與“國家數據局”來協調？

馬顏昕認為，首先，各地數據管理局的情況不一，有些地方的數據管理局設置在辦公廳下，有些地方則是獨立的，分管的范圍也不盡相同，有的負責管理公共數據，有的則包括社會數據在內的整體數據。各地數據管理局的職能、權限、組織機構等比較多元。

“過去，這些數據局的一個很大的問題是沒有對口上級單位，現在國家成立了數據局，可以起到業務指導作用。但具體關系還有待觀察?！瘪R顏昕指出。

圍繞數據必須要回答安全與發展兩個核心命題。一方面，數據必須要高效流通才能實現其價值，另一方面，數據安全是基本底線，個人信息泄露與數據安全等問題是數據要素市場建設中無法規避的。此次國家數據局的組建將重心放置在“發展”方向，但接下來發展與安全如何平衡仍待觀察。