21世紀經濟報道記者郭曉潔 廣州報道  普惠金融迎來新發展階段頂層“施工圖”。??

6月26日，金融監督管理總局、中國人民銀行聯合發布《銀行業保險業普惠金融高質量發展實施方案》（以下簡稱《實施方案》），明確“未來五年，基本建成高質量綜合普惠金融體系，普惠金融促進共同富裕邁上新臺階”的發展目標，并提出優化普惠金融服務體系、鞏固提升普惠信貸體系和能力、加強普惠保險體系建設等六大方面16條措施。

此前，中央金融工作會議對于“五篇大文章”中普惠金融發展提出了明確要求，國務院、國務院辦公廳先后印發了《關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》及《關于做好金融“五篇大文章”的指導意見》。

業內人士表示，此次《實施方案》的發布，體現了金融監管部門積極響應中央和國務院的戰略部署，確保政策連貫性和執行力。《實施方案》不僅詳細規劃了構建普惠金融機構體系的具體步驟，還重點強調補齊普惠保險等領域發展短板，同時適應國家經濟社會形勢變化針對性提出新要求，增加了支持民營經濟相關內容。

此外，記者梳理發現，《實施方案》5次提及“可持續”，未來金融機構如何在追求社會效益的同時，找到商業可持續發展路徑，是實現普惠金融高質量發展的關鍵之一。  

構建體系、補齊短板

普惠金融機構是發展普惠金融的關鍵主體。

此次《實施方案》將優化普惠金融服務體系作為重點之一，提出健全多層次、廣覆蓋、差異化、可持續的普惠金融機構體系。

上海金融與發展實驗室普惠金融研究中心副主任程瑞向21世紀經濟報道記者表示，《實施方案》明確將“普惠金融體系”分解為普惠金融服務體系、普惠信貸體系、普惠保險體系三個版塊，這樣的闡述是首次在監管文件中公開出現，體現了監管部門對于普惠金融的推動更全面、更立體，施策方向非常精準。

而從實際影響來看，這樣的部署具有多方面重要意義。

程瑞表示，高質量的普惠金融體系構建將發揮三大作用，一是將進一步優化普惠金融供給體系，形成分工明確、各具特色、有序競爭的供給格局，滿足多樣化、差異性、下沉化的普惠金融需求；二是將進一步鞏固并提升普惠金融信貸的供給能力，一方面在管理機制上提升科學性，保障金融機構信貸投放的效率和商業可持續性，另一方面加強對小微、三農等特定群體的供給；三是將顯著加強普惠保險體系的建設。

在加強普惠保險體系建設方面，《實施方案》對保險公司在專業體制機制建設、普惠產品供給、服務質量及監管政策引領上都提出了明確方向。

中國普惠金融研究院原執行院長莫秀根向21世紀經濟報道記者表示，客觀來說，相對于普惠信貸，當前普惠保險仍處于起步階段，在內涵與外延、考核指標機制、服務對象等方面均未有清晰的定義。此次《實施方案》將加強普惠保險體系建設作為重要組成部分，也是監管部門補齊普惠保險短板的體現。

除了在宏觀層面提出優化普惠金融服務體系外，《實施方案》還從微觀層面明確了普惠金融的服務對象。梳理《實施方案》可以發現，其強調服務幾大主體，包括提升小微企業信貸服務質效、加強 “三農” 領域信貸供給、加大脫貧地區和特定群體信貸幫扶力度等。

值得關注的是，《實施方案》還增加了支持民營經濟的相關內容，提出強化民營企業信貸支持，持續加大信貸資源投入，包括切實平等保護民營企業金融公平交易權、金融服務知情權、自主選擇權、信息安全權等合法權益，同時加強對貸款資金流向的監測，確保貸款資金真正用于支持民營企業和實體經濟。

對此，莫秀根表示，盡管普惠金融已發展多年，但隨著其內涵和外延的不斷擴展，普惠金融產品的標準變得難以統一。傳統以普惠金融產品為中心的做法，已經不能充分滿足政策要求和市場需求。因此，在普惠金融發展新階段，更加關注“服務對象”，并以服務對象為主要維度，創新普惠金融的產品和服務，更能體現普惠金融發展的人民性和本質特征。

五提“可持續”發展

平衡社會效益和商業可持續性，是普惠金融發展過程中長期困擾金融機構的難題之一。

梳理《實施方案》可以發現，“可持續” 一詞貫穿始終，包括提出“成本可負擔、商業可持續的長效機制進一步健全”的目標；并提出“健全多層次、廣覆蓋、差異化、可持續的普惠金融機構體系”；在完善普惠信貸管理體系部分，提出“促進可持續發展”；在加大脫貧地區和特定群體信貸幫扶力度方面，提出“加大對脫貧地區和脫貧人口信貸投放，增強可持續發展的內生動力”；在普惠保險方面，提出“指導大型保險公司按照可持續原則，在資源配置、考核評價、會計核算、風險管理等方面向普惠保險領域傾斜”。

對此，程瑞表示，近年來普惠金融尤其是普惠信貸發展迅猛，普惠信貸的覆蓋面、服務質效均有長足進步，普惠保險也從無到有，初顯成效。但普惠金融更立體、更多元、商業可持續的供給體系仍不夠完善，尤其表現出大銀行過度下沉并掐尖、中小銀行經營掙扎、銀行業普惠信貸定價與風險背離、普惠保險體系尚不健全等問題。

莫秀根也向記者表示，《實施方案》實際上是要求普惠金融實現“量增提質”的同時，更強調商業可持續性。

“以普惠保險為例，當前保險公司對該領域認知相對模糊，部分從業人員對其特點、前景及商業可持續路徑尚未清晰洞察，這與早期普惠信貸情況相似，需經長期實踐方能成熟。因此《實施方案》明確要求大型保險公司按照可持續原則配置資源，就是要求保險機構在起步階段，就從機制體制上思考清楚商業可持續的問題。”莫秀根說。

事實上，商業可持續機制的完善，不僅能解決金融機構發展普惠金融的困擾，也為普惠金融資源向傳統弱勢群體傾斜提供了長效保障。

莫秀根表示，此次政策更有利于以往金融服務中的弱勢群體（如小微企業、民營企業、涉農主體及中低收入人群），通過強化信貸支持與普惠保險覆蓋，能夠有效提升其金融服務的可及性與公平性。

中央財經大學綠色金融國際研究院副院長施懿宸則從ESG角度，向21世紀經濟報道記者闡釋了，《實施方案》政策導向與金融機構可持續發展理念的深度契合。

施懿宸表示，從ESG視角看，普惠金融高質量發展尤其體現了ESG中社會治理（Governance）的核心要義，即通過優化資源配置實現社會公平。傳統金融機構基于風險控制考量，往往優先向抵押充足、規模較大的企業傾斜金融資源，客觀上形成“金融隔離”現象。而《實施方案》明確提出“加大對脫貧地區和脫貧人口信貸投放”等，正是引導金融機構打破這一慣性，避免因資源分配不均加劇市場競爭失衡。

施懿宸進一步分析道，未來解決普惠金融可持續性需突破兩大瓶頸：

一是成本控制，傳統信貸模式對小微客群存在單筆作業成本高、風險溢價難以覆蓋等問題，需借助大數據風控模型和自動化審批系統降低運營成本。

二是風險分擔，通過銀保聯動機制（如信用保證保險、農業大災保險）轉移部分信貸風險，既能降低銀行放貸門檻，又能保障弱勢群體融資需求。例如，普惠保險通過風險補償功能，可有效降低銀行小微企業貸款不良率，為普惠信貸可持續性提供關鍵支撐。