21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 記者鐘雨欣 北京報(bào)道

新春伊始，萬象更新。龍年到來，從國(guó)家層面到地方層面，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的步履不停。

國(guó)務(wù)院日前印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），首次對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設(shè)定與實(shí)施作出全面系統(tǒng)規(guī)范。進(jìn)一步維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

至于地方層面，廣東、上海、江蘇、浙江、山東、福建、安徽、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、甘肅等地密集召開“新春第一會(huì)”，搶抓“開門紅”。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境成為各地“拼經(jīng)濟(jì)”的重要抓手。

任何行政機(jī)關(guān)都不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款

《意見》提出，要依法科學(xué)行使罰款設(shè)定權(quán)。政府立法要嚴(yán)守罰款設(shè)定權(quán)限，科學(xué)適用過罰相當(dāng)原則，新設(shè)罰款和確定罰款數(shù)額時(shí)，該寬則寬、當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，避免失衡；能夠通過教育勸導(dǎo)、責(zé)令改正、信息披露等方式管理的，一般不設(shè)定罰款。合理確定罰款數(shù)額，規(guī)定處以一定幅度的罰款時(shí)，罰款的最低數(shù)額與最高數(shù)額之間一般不超過10倍。此外，定期評(píng)估清理罰款規(guī)定，及時(shí)修改廢止罰款規(guī)定。 

北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋在接受21記者采訪時(shí)指出，《意見》提到“規(guī)章設(shè)定的罰款數(shù)額不得超過法律、法規(guī)對(duì)相似違法行為規(guī)定的罰款數(shù)額”，而行政處罰法實(shí)際上對(duì)此沒有相關(guān)規(guī)定，這也向市場(chǎng)主體進(jìn)一步釋放出“同等情況同等對(duì)待”的信號(hào)，體現(xiàn)了公平公正。

“如果企業(yè)的違法行為并未造成嚴(yán)重惡劣的社會(huì)后果，不一定非以罰款方式來管理。而且目前來看，一些單行的法律、法規(guī)、規(guī)章所設(shè)定的罰款幅度是不太合理的，起罰數(shù)額偏高，即使行政機(jī)關(guān)給予的是最低罰款，也是‘過罰不相當(dāng)’。”沈巋進(jìn)一步補(bǔ)充，在不合理的罰款規(guī)定尚未清理完成時(shí)，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法需要充分權(quán)衡，必要時(shí)可以向有關(guān)立法部門征求意見，研究在特定情形下如何解釋和適用相關(guān)的法律規(guī)定。

“并不是只有通過重罰才能加強(qiáng)威懾力，《意見》中提到的教育勸導(dǎo)、責(zé)令改正、信息披露等都是非常值得探索的方式。”沈巋還表示，若罰款最低數(shù)額與最高數(shù)額之間的幅度設(shè)置得過大，可能會(huì)給行政機(jī)關(guān)非常寬泛的裁量權(quán)，也會(huì)給尋租行為帶來機(jī)會(huì)。《意見》對(duì)此做出要求，可能也有這方面的考量。 

《意見》明確，要嚴(yán)格規(guī)范罰款實(shí)施活動(dòng)。任何行政機(jī)關(guān)都不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對(duì)違法行為的認(rèn)定門檻，不得隨意擴(kuò)大違法行為的范圍。

《意見》還要求，持續(xù)加強(qiáng)財(cái)會(huì)審計(jì)監(jiān)督，堅(jiān)決防止罰款收入不合理增長(zhǎng)，強(qiáng)化對(duì)罰款收入異常變化的監(jiān)督，同一地區(qū)、同一部門罰款收入同比異常上升的，必要時(shí)開展實(shí)地核查。充分發(fā)揮監(jiān)督合力，健全和完善行政執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)章備案審查、行政復(fù)議等制度機(jī)制。

“確實(shí)有些行政機(jī)關(guān)存在‘以罰增收’的趨利動(dòng)機(jī)，促使他們對(duì)于情節(jié)較輕的違法行為采取了頂格罰款或高額罰款的方式，這顯然是有失公平的。”沈巋說。 

北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授王靜指出，疫情之后，個(gè)別地方出現(xiàn)罰沒收入大幅增長(zhǎng)，甚至存在亂罰款、以罰代管、罰款經(jīng)濟(jì)等問題，這也與房地產(chǎn)市場(chǎng)遇冷，地方無法再依靠土地財(cái)政獲得穩(wěn)定收入有關(guān)，《意見》的出臺(tái)有規(guī)范和整頓的意義，能夠遏制一些地方政府與民爭(zhēng)利、違法罰款的亂象。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，“小過重罰”的問題曾屢次引發(fā)輿論關(guān)注。例如，福州陳依伯“買賣芹菜”一案，陳依伯獲利14元，卻因芹菜農(nóng)藥殘留檢驗(yàn)不合格，被市場(chǎng)監(jiān)管部門處以罰款5萬元。后因陳依伯無力履行，市場(chǎng)監(jiān)管局向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，行政處罰及加處罰款等。

法院審理認(rèn)為，市場(chǎng)監(jiān)管局作出“處以罰款五萬元”的行政處罰決定，處罰畸重，且該案行政程序違法。故對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管局作出的行政處罰決定，裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。隨后，市場(chǎng)監(jiān)管局提出復(fù)議申請(qǐng)，二審法院裁定駁回復(fù)議申請(qǐng)，維持原裁定。

“過罰相當(dāng)是行政處罰中的重要原則。”王靜表示，除了在罰款設(shè)定上要落實(shí)這一原則，更為重要的是在一個(gè)個(gè)案件中真正實(shí)現(xiàn)公平正義。在行政執(zhí)法領(lǐng)域要求落實(shí)程序性要求對(duì)保證實(shí)體性公平公正有極其重要的作用，比如聽取當(dāng)事人陳述和申辯、告知和說明理由、重大處罰聽證、集體討論、法制審查等等。

“很多案件引發(fā)爭(zhēng)議和矛盾，往往就是因?yàn)閷?duì)行政程序不重視、走過場(chǎng)。還有一些案件，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員的法治思維、法治知識(shí)不足導(dǎo)致的，對(duì)行政處罰法本身學(xué)習(xí)不夠，出現(xiàn)機(jī)械執(zhí)法、表面上依法行政、實(shí)質(zhì)上損害法治的行為，這類問題需要通過加強(qiáng)行政執(zhí)法培訓(xùn)、積極支持公眾監(jiān)督等來化解。”王靜說。 

多地“新春第一會(huì)”點(diǎn)題營(yíng)商環(huán)境，強(qiáng)調(diào)主動(dòng)服務(wù)意識(shí) 

開年拼經(jīng)濟(jì)，如何為企業(yè)紓困解難？如何讓企業(yè)放開手腳、輕裝上陣？多地在新春伊始召開“新春第一會(huì)”，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境成為發(fā)展共識(shí)。 

龍年首個(gè)工作日，上海召開2024年?duì)I商環(huán)境大會(huì)，啟動(dòng)“‘潮涌浦江’投資上海全球分享季”系列活動(dòng)，同時(shí)發(fā)布《上海市堅(jiān)持對(duì)標(biāo)改革 持續(xù)打造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境行動(dòng)方案》。據(jù)悉，今年已是上海連續(xù)第七年聚焦優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境主題。

“營(yíng)商環(huán)境沒有最好，只有更好，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境永遠(yuǎn)在路上。”上海市委書記陳吉寧表示。他同時(shí)指出，要把正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，落實(shí)好“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，堅(jiān)持依法行政，守牢權(quán)力邊界，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件和行政行為的合規(guī)性審查。

公共部門的服務(wù)意識(shí)也被上海強(qiáng)調(diào)——“堅(jiān)持以企業(yè)感受為導(dǎo)向”“在政策落實(shí)中多從企業(yè)角度出發(fā)”“把‘店小二’這個(gè)品牌擦得更亮”“有求必應(yīng)、無事不擾”…… 

河北省連續(xù)第二年將“新春第一會(huì)”的主題聚焦優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，要求各地各部門把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境擺上重要位置。同時(shí)明確了今年要聚焦的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中指出，變“企業(yè)找政策”為“政策找企業(yè)”。堅(jiān)持依法平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益，不斷提升法治保障能力。 

陜西省將今年定為“營(yíng)商環(huán)境突破年”，要努力打造政府最誠(chéng)信、企業(yè)最舒心、辦事最高效的名片。福建“新春第一會(huì)”聚焦民營(yíng)企業(yè)關(guān)切，要求在市場(chǎng)準(zhǔn)入、政務(wù)服務(wù)、權(quán)益保護(hù)、激勵(lì)創(chuàng)新、要素獲取等方面，推動(dòng)落實(shí)一批標(biāo)志性舉措，加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成協(xié)同高效，充分激發(fā)各類經(jīng)營(yíng)主體的內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新。

東北也同樣點(diǎn)題“營(yíng)商環(huán)境”。2月18日，吉林省委書記景俊海強(qiáng)調(diào)，持續(xù)做好“放”和“活”兩篇大文章，推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境活力迸發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)效提升。同日，《吉林省2024年?duì)I商環(huán)境優(yōu)化重點(diǎn)行動(dòng)方案》出臺(tái)，提到要規(guī)范監(jiān)管秩序，營(yíng)造公開透明、公平公正的法治環(huán)境。吉林省接下來要聚焦行政執(zhí)法過程中濫用行政裁量權(quán)、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、“一刀切”執(zhí)法、簡(jiǎn)單粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、過度執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法、逐利執(zhí)法等不作為亂作為問題。 

遼寧省委書記郝鵬在“新春第一會(huì)”上強(qiáng)調(diào)，要把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為推動(dòng)振興發(fā)展的“撒手锏”，依法平等保護(hù)各類經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益，營(yíng)造尊商重商、親商安商的良好環(huán)境和社會(huì)氛圍，全力打造營(yíng)商環(huán)境“升級(jí)版”，以一流營(yíng)商環(huán)境賦能高質(zhì)量發(fā)展。

黑龍江則要求，推動(dòng)廣大干部持續(xù)解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，提升干事創(chuàng)業(yè)精氣神和真本領(lǐng)。據(jù)了解，黑龍江今年將持續(xù)完善服務(wù)企業(yè)“快速通道”，暢通解決問題“綠色通道”，在助力企業(yè)做大做強(qiáng)中推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、發(fā)展擴(kuò)量提質(zhì)。

“新春很多地方將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境放在重要位置，是因?yàn)榘l(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的底層邏輯已經(jīng)變化了。”王靜指出，地方政府招商引資，既要招得進(jìn)來又要留得住。如何留得住？營(yíng)商環(huán)境是關(guān)鍵。打造服務(wù)型政府、平臺(tái)型政府，政府依法公正文明執(zhí)法就是重中之重。

王靜補(bǔ)充道，“罰款、處罰、執(zhí)法…市場(chǎng)主體、老百姓能夠感知到的政府就是一個(gè)個(gè)具體案件。地方政府需真正悟透經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的緊迫性和必要性，開春‘振臂一呼’之后，還要看地方政府法治建設(shè)的制度安排和逐步落實(shí)。”