21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者崔文靜 北京報(bào)道 資本市場首部系統(tǒng)性行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)公開征求意見。
6月7日，證監(jiān)會重磅發(fā)布《中國證監(jiān)會行政處罰裁量基本規(guī)則(征求意見稿)》（以下簡稱《裁量基本規(guī)則》），該文件屬于規(guī)范性文件。其出臺一方面意味著證監(jiān)會、各地證監(jiān)局、交易所就資本市場違法違規(guī)亂象進(jìn)行行政處罰擁有統(tǒng)一執(zhí)法尺度；另一方面使得上市公司、中介機(jī)構(gòu)等資本市場參與方擁有對照自查和爭取權(quán)益的參考依據(jù)。
《裁量基本規(guī)則》共二十六條，在業(yè)內(nèi)人士看來，其具有諸多看點(diǎn)。
首先，嚴(yán)懲特色鮮明，與當(dāng)前嚴(yán)監(jiān)管基調(diào)一脈相承。比如，在遵循司法“從舊兼從輕”原則的基礎(chǔ)上，附加“跨越新舊法的法律適用”規(guī)則，明確違法行為始于法律、行政法規(guī)、規(guī)章修改生效之前，終于修改生效之后的，適用新的規(guī)定進(jìn)行處罰。
其次，既注重讓違法違規(guī)主體“少折騰”，又強(qiáng)調(diào)嚴(yán)厲追責(zé)。比如，既規(guī)定“一事不二罰款”，又強(qiáng)調(diào)行政、民事、刑事相結(jié)合，全方位立體化追責(zé)。
再者，鼓勵“自首”“立功”“坦白”，對案發(fā)前主動舉報(bào)單位違法行為、積極配合查處，主動供述監(jiān)管尚未掌握的違法行為，對違法事實(shí)沒有異議，簽署認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰具結(jié)書等相關(guān)主體，減輕或從輕處罰。
同時(shí)，對于存在搶奪、隱藏證據(jù)材料，違法行為相關(guān)事項(xiàng)涉及當(dāng)事人賄賂等多類情形從重處罰。
新型減輕、從輕標(biāo)準(zhǔn)
規(guī)范行政裁量權(quán)是推進(jìn)法治政府建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。近期，央行、金融監(jiān)管總局相繼出臺各自領(lǐng)域的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)。6月7日，證監(jiān)會就《裁量基本規(guī)則》公開征求意見，標(biāo)志著首部資本市場領(lǐng)域系統(tǒng)性行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)的成型。
“在沒有系統(tǒng)性處罰標(biāo)準(zhǔn)的情況下，難免使得不同人員針對類似事件的判罰結(jié)果存在輕微差異。如今隨著《裁量基本規(guī)則》的出臺，證監(jiān)系統(tǒng)行政處罰迎來統(tǒng)一規(guī)范，對規(guī)范行政執(zhí)法、穩(wěn)定市場預(yù)期、維護(hù)公平正義具有重要意義?！笔茉L專家表示。
《裁量基本規(guī)則》共二十六條，明確了行政處罰裁量基本規(guī)則制定目的和依據(jù)、行政處罰裁量的定義、行使裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的指導(dǎo)原則和裁量政策，規(guī)定了裁量階次和裁量情節(jié)，并對共同違法人的處罰規(guī)則、單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的處罰規(guī)則、新舊法律適用、立體追責(zé)行刑銜接等與行政處罰裁量相關(guān)的事項(xiàng)作出規(guī)定。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者發(fā)現(xiàn)，《裁量基本規(guī)則》具有諸多值得特別關(guān)注之處。
在上市公司、機(jī)構(gòu)存在重大違法違規(guī)行為的情況下，如果內(nèi)部人員、中介機(jī)構(gòu)等能夠主動配合揭露問題，有助于監(jiān)管執(zhí)法的加快推進(jìn)。為此，《裁量基本規(guī)則》制定系列減輕、從輕標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵相關(guān)知情人主動配合揭露違法違規(guī)行為。
首先，單位違法的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員在案發(fā)前主動舉報(bào)單位違法行為，并且積極配合查處的，將被減輕處罰。
這一規(guī)定類似于刑法中的自首，是“吹哨人”制度的體現(xiàn)。該規(guī)定意味著，如果相關(guān)人員投反對票但公司不聽，可以通過舉報(bào)方式減輕自身責(zé)任。
其次，主動供述監(jiān)管尚未掌握的違法行為，或者配合查處違法行為有立功表現(xiàn)的，將被從輕處罰。
再者，對違法事實(shí)沒有異議，簽署認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰具結(jié)書的，可以從輕處罰。
該規(guī)定是證監(jiān)會此番新設(shè)，此前并無類似規(guī)定，旨在激勵相關(guān)違法違規(guī)當(dāng)事人主動認(rèn)錯(cuò)，以提高執(zhí)法效率。
《裁量基本規(guī)則》在設(shè)立減輕、從輕標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，對部分行為從重處罰，其中四類行為相對常見并且容易被忽視，值得特別留意。
一方面，搶奪、隱藏證據(jù)材料（刪除微信記錄屬于此類）；躲避推脫、拒不接受、無故離開等不配合執(zhí)法人員詢問，或在詢問時(shí)故意提供虛假陳述、謊報(bào)案情；未按照要求報(bào)送文件資料，且無正當(dāng)理由。上述三類行為可以從重處罰。
另一方面，如果違法行為相關(guān)事項(xiàng)涉及當(dāng)事人賄賂情形，將被直接從重處罰。賄賂之下，違法行為容易被放大，懲處力度也較之前書述情形更更勝一籌。
立體化追責(zé)
嚴(yán)監(jiān)管，是當(dāng)前證監(jiān)會工作的主基調(diào)之一。《裁量基本規(guī)則》與之一脈相承，強(qiáng)調(diào)對違法違規(guī)行為從嚴(yán)查處、嚴(yán)懲不貸。
具體來看，首先，適用規(guī)定更為嚴(yán)格。從舊兼從輕是法律通用原則，在此基礎(chǔ)上，證監(jiān)會制定跨越新舊法的法律適用規(guī)則。違法行為始于法律、行政法規(guī)、規(guī)章修改生效之前，終于修改生效之后的，適用新的規(guī)定進(jìn)行處罰。
這意味著，不論違法行為何時(shí)開始，只要結(jié)束時(shí)新法已經(jīng)生效，即按照新法判罰。比如，企業(yè)存在欺詐發(fā)行，初版招股書于新法實(shí)施前提交，終版提交時(shí)新法已經(jīng)實(shí)施，判罰按照新法執(zhí)行。
其次，行政、民事、刑事相結(jié)合，全方位立體化追責(zé)。
對違法行為涉嫌犯罪的，依照規(guī)定及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。對違法行為同時(shí)構(gòu)成民事侵權(quán)的，依法配合做好民事責(zé)任追究。依法不予處罰的，則根據(jù)情節(jié)采取相應(yīng)的行政監(jiān)管措施并記入證券期貨市場誠信檔案、通知自律組織依法采取紀(jì)律處分等自律管理措施。
值得注意的是，開年以來資格罰懲處力度明顯增大，既包括個(gè)人層面的計(jì)入記入證券期貨市場誠信檔案、市場禁入，又包括針對券商、會計(jì)所等中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)資格暫停。記者了解到，接下來，資格罰力度還將進(jìn)一步增大，以對違法違規(guī)行為形成更為有力的約束。
“對于一些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)自由的上市公司實(shí)控人而言，金錢只是數(shù)字，罰款本身對其影響較為有限。此種情況下，市場禁入等資格罰、刑事處罰的威懾效果更佳?！庇惺茉L人士此前告訴記者。
值得注意的是，《裁量基本規(guī)則》在全面嚴(yán)懲違法違規(guī)行為的同時(shí)，盡力降低對相關(guān)當(dāng)事人的重復(fù)性處罰。
一方面，“一個(gè)違法行為一次處罰”，認(rèn)定當(dāng)事人有一個(gè)違法行為的給予一次行政處罰；“一事不二罰款”，對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款。
此項(xiàng)規(guī)定有兩點(diǎn)值得特別注意。其一，不二罰的前提為同一個(gè)違法行為；其二，“一事不二罰款”僅是不再二次罰款，資格罰等仍要繼續(xù)進(jìn)行。
另一方面，違法行為構(gòu)成犯罪被判處罰金后，對該違法行為還需要給予行政處罰的，不再給予罰款，但還可以給予資格罰等處罰措施。
