21世紀經濟報道見習記者余紀昕 上海報道
近期，地方政府置換債發行節奏顯著加快，截至2月12日，今年置換債新發行總規模已達4848億元。
自去年新一輪化債安排下達以來，各地在防范化解隱性債務風險方面普遍采取積極行動，地方債務置換工作取得實質性進展。
東方金誠研究發展部執行總監馮琳告訴21世紀經濟報道記者，置換債的作用在于推動隱債顯性化，有助于緩解地方隱債償還壓力，助力地方實現隱債清零。同時，由于地方政府債發行利率不斷下降，推動隱債顯性化也有助于大幅降低地方債務融資成本，緩解付息壓力。規模上看，2024年-2028年，用于置換隱債的再融資專項債和特殊新增專項債兩項合計達到10萬億元，而2023年底全國隱債余額是14.3萬億元。
“這意味著，在不考慮特殊再融資債的情況下，置換債規模就可以覆蓋隱債余額的70%。”馮琳對21世紀經濟報道記者分析道。
置換債發行超4800億元
自去年11月化債“組合拳”推出，未來幾年地方置換債的發行節奏已基本明確。
新增專項債券方面，自2024年起連續五年，每年將從新增專項債券中安排8000億元用于化債。再融資專項債券方面，新增6萬億元地方政府債務限額用于置換存量隱性債務，每年2萬億元，分三年實施。
2025年初，新一輪的置換債發行“起跑”。據DM梳理，截至2月12日，今年已有15地披露發行“置換隱債專項債”，置換債新發行總規模已達4848億元。
記者注意到，發行額居前的是湖北省、浙江省、陜西省，發行額分別為699.82億元、565億元、564億元。從發行期限來看，“置換隱性債專項債”仍以10年期-15年期的中長期限為主。以時間換空間，這相對于短期債務來說更能有效緩釋地方償債壓力。
2月11日晚間，甘肅省財政廳公告，擬發行2025年第一批甘肅省政府債券。其中2025年甘肅省政府再融資專項債券（一至三期）募資用于置換存量隱性債務。這三期債券發行期限均為10年期，發行規模分別為25億元、184.16億元、164.06億元，將于2月18日招標。
同日福建省財政廳亦公告，擬發行2025年第一批福建省政府一般債券（一期）、專項債券（一至六期）、再融資專項債券（一至三期），其中再融資專項債券（一至三期）募資用于置換存量隱性債務，債券期限分別為7年期、15年期、30年期，債券計劃發行規模分別為33.35億元、206.325億元、206.325億元，將于2月18日招標。
惠譽評級亞太區國際公共融資評級高級董事趙雨晴對21世紀經濟報道記者表示，10萬億元化債方案中的置換債，旨在通過發行專項債券在未來五年內置換城投企業的隱性債務及清償地方政府對企業欠款。未來三年，每年可用于債務置換的資金為2.8萬億元，這相當于惠譽預計的2025年到期城投債務的17%。
“這樣可將城投企業再融資風險控制在合理水平，城投企業的獨立信用狀況或因杠桿顯著降低而改善，融資成本也可能因較高利息成本債務的償還而得到壓降。”趙雨晴分析道。
債務置換精準發力
21世紀經濟報道記者梳理各地2025年政府工作報告以及預算草案發現，在2024年底地方債務置換工作的加速推進下，多個地區表示正逐步實現隱性債務清零，與此同時融資成本已得到有效壓降。
財政部預算司司長王建凡在1月10日國新辦發布會上表示，隱性債務置換政策“松綁減負”的效果已經逐步顯現。各地置換債務平均成本普遍降低2個百分點以上，有的地方還超過2.5個百分點，還本付息的壓力大幅度減輕。
具體來看，天津市財政局表示，天津市2024年全口徑化債成效顯著，在加快政策性債券額度發行使用下，非標、高息隱性債務全部出清，有息隱性債務平均利率較上年降低1個百分點。
內蒙古自治區表示，地方政府融資平臺壓降66.5%，8個旗縣隱性債務清零。吉林省則表示，全省存量隱性債務已降至1000億元以下，全省58個縣（市、區）隱性債務已清零，占到全部縣（市、區）的82.9%。
另外，2024年多地實現債務等級顏色降檔。
不少地區完成了“退紅”任務。本溪市平山區表示，債務率由歷史最高737%降至244%，退出紅色高風險預警地區，呈現持續下降趨勢。永安市政府工作報告提到，2024年再融資債券置換比例繼續保持全省各縣最高水平，全口徑債務持續處于脫紅區間。吉林省松原市表示，提前完成債務化解年度目標，在全省率先實現隱性債務清零，融資平臺全部退出，債務風險等級實現降色、退出紅色。
亦有諸多區縣的債務風險等級進一步實現由“橙”轉“黃”、“綠”。隨州市曾都區表示，綜合債務率下降32%，退出橙色風險等級。南通市通州區表示，積極爭取置換債券額度60.5億元，政府債務風險等級由“橙”轉“黃”。內蒙古阿爾山市政府工作報告顯示，2024年償還債務本息12.68億元，圓滿完成“化債退橙”任務。贛州市尋烏縣2024年爭取特殊再融資債券額度總量全市第一，債務風險降級轉色、由橙變黃。
促進城投公司轉型
隨各地化債有序進行，“實施全口徑地方債務動態監測”和“推進融資平臺改革轉型”成為地方政府工作報告中頻繁出現的熱門關鍵詞。而對部分負擔較重、化債進度緩慢落后的地區來說，2025年債務置換的具體思路仍需重點關注。
后續地方隱性債務置換工作將面臨何種風險和挑戰？
惠譽評級亞太區國際公共融資評級高級董事趙雨晴對21世紀經濟報道記者表示，目前債務置換僅覆蓋隱性債務，然而，隱債范圍之外的城投債可能規模更大。截至2023年末，全國范圍內已披露隱性債務規模為14.3萬億元人民幣，不到惠譽估算的城投債總額的25%。這部分超出隱性債務范圍的城投債務也用于準政策性投資項目，由于這類項目的運營現金流有限，其對城投板塊構成主要風險，這些項目的現金流可能不足以償還債務，地方政府將不得不為其提供額外支持。此類用于政策性項目的城投債務未納入隱性債務范圍。
“因此，已披露的隱性債務總額對實際用于現金流不足公共項目的城投債務規模或有所低估。”她表示。
馮琳告訴21世紀經濟報道記者，考慮到地方仍面臨財政收支壓力，以及除了隱性債務之外，還有規模更大的城投平臺經營性債務，而平臺普遍自身造血能力不足，仍需依靠財政資源或新增融資進行債務償還，因此，地方在利用置換債化解隱債的同時，還應平衡好化債和發展之間的關系，并通過構建債務風險管理的長效機制、提升債務資金使用效率等方式，解決深層次問題，夯實本輪化債的成果，避免陷入化債循環。
記者注意到，債務置換將部分高息城投債轉化為地方政府債，這對城投公司的轉型進程起到加速作用。在2025年地方政府工作報告中，多地不約而同提到了區域城投退平臺進度和相應融資平臺數量壓降情況。因而，城投公司未來的融資和轉型方向值得關注。
“即使地方政府有意愿為其提供支持，超出范圍的債務仍將由城投公司依靠自身的運營和融資能力償付。”趙雨晴則對21世紀經濟報道記者表示，不同地區城投企業的投資模式可能會有所不同。經濟實力較強地區的城投公司越來越多地將公共項目與其他盈利項目合并，以實現交叉補貼。這些盈利項目通常包括其地區的公用設施和公用事業運營，或者能夠從當地經濟發展中受益的投資項目，例如工業園投資和城市更新項目。
趙雨晴認為，經濟實力較弱地區的城投公司應保持穩定投資水平，并爭取上級政府更多資金支持，如超長期特別國債或特殊再融資債券，用于新項目開發。
