21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 楊志錦  上海報(bào)道  “有效遏制地方政府隱性債務(wù)增量，積極化解存量，是今后一個(gè)時(shí)期必須解決的重大問(wèn)題。”財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉近日在《比較》雜志上發(fā)表的《新時(shí)代中國(guó)財(cái)政體系改革和未來(lái)展望》一文表示。

在樓繼偉看來(lái)，地方隱性債務(wù)通常由地方融資平臺(tái)公司舉借。這些公司并不是政府部門(mén)，地方政府也沒(méi)有提供擔(dān)保。但出借方常常抱有“城投信仰”，認(rèn)為當(dāng)?shù)卣粫?huì)讓融資平臺(tái)公司破產(chǎn)。地方政府也常常抱有“救助信仰”，認(rèn)為中央政府不會(huì)讓地方財(cái)政破產(chǎn)，最終會(huì)出手救助。結(jié)果政府隱性債務(wù)越滾越大，通常發(fā)行“高息剛兌”結(jié)構(gòu)性固定收益產(chǎn)品。

樓繼偉介紹，近年來(lái)由于不斷加強(qiáng)金融監(jiān)管，這一類(lèi)產(chǎn)品已不得發(fā)行，而且中央不斷表態(tài)并發(fā)布文件，要求堅(jiān)決遏制地方隱性債務(wù)，清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，鼓勵(lì)債務(wù)人、債權(quán)人協(xié)商處置存量債務(wù)。

“中央文件還明確，財(cái)政部也多次表態(tài)，中央財(cái)政堅(jiān)決不予救助。在實(shí)際工作中確實(shí)沒(méi)有救助，一些隱性債務(wù)存量過(guò)高的地方，當(dāng)?shù)夭扇嚎s一般性支出、拍賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)、債務(wù)重組等辦法化解。今后還應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持這一原則。”樓繼偉在文中稱(chēng)。

地方債主要包括地方法定政府債務(wù)及隱性債務(wù)。其中，法定政府債務(wù)是指政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，主要體現(xiàn)為地方政府債券，數(shù)據(jù)公開(kāi)透明，因此也被稱(chēng)為顯性債務(wù)。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022年末地方政府顯性債務(wù)余額約35.1萬(wàn)億。這一數(shù)額相比2014年末增長(zhǎng)了127%，增長(zhǎng)相對(duì)較快，這主要由于新預(yù)算法允許地方發(fā)債。

樓繼偉介紹稱(chēng)，新版預(yù)算法規(guī)定，中央財(cái)政、地方財(cái)政都可列赤字，分別通過(guò)發(fā)行國(guó)債和地方一般債券籌資。中央財(cái)政赤字沒(méi)有這一限制，中央財(cái)政需要安排大量的經(jīng)常性支出，對(duì)地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。地方預(yù)算赤字，只能對(duì)應(yīng)公益性資本支出部分資金的不足，這是“黃金法則”即不能用于經(jīng)常性支出，因?yàn)椴荒茏尯蟠芤妗?/p>

此外，根據(jù)全國(guó)人大授權(quán)，國(guó)務(wù)院在全國(guó)人大批準(zhǔn)的總額度內(nèi)，向各地方分配專(zhuān)項(xiàng)債額度。各地方可以在額度內(nèi)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，用于有一定收益的公益性項(xiàng)目投資，項(xiàng)目收益不足的，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。專(zhuān)項(xiàng)債券融資資金不必列入地方一般預(yù)算赤字，類(lèi)似于美國(guó)地方政府的“市政債”。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2022年末一般債務(wù)余額為14.4萬(wàn)億，占顯性債務(wù)的四成；專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額20.7萬(wàn)億，占顯性債務(wù)的六成。

隱性債務(wù)指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。主要包括以下兩類(lèi)：一是地方國(guó)有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔(dān)保或財(cái)政資金支持償還的債務(wù)。二是地方政府在設(shè)立政府投資基金、PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等過(guò)程中，通過(guò)約定回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形成的政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)債務(wù)。樓繼偉稱(chēng)，地方政府隱性債務(wù)余額數(shù)據(jù)沒(méi)有官方統(tǒng)計(jì)，市場(chǎng)估計(jì)在30萬(wàn)億—50萬(wàn)億。

市場(chǎng)有分析稱(chēng)，造成地方隱性債務(wù)存量過(guò)多的主要原因是地方承擔(dān)的事權(quán)過(guò)多，但財(cái)力不足。樓繼偉稱(chēng)，這種看法并不準(zhǔn)確，地方承擔(dān)的事權(quán)確實(shí)太多，但通過(guò)大規(guī)模中央轉(zhuǎn)移支付，地方的財(cái)力是足夠的。比如2019年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付為7.5萬(wàn)億元。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算為6.68萬(wàn)億元，包括共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付3.23萬(wàn)億元，是最大項(xiàng)。對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為7728億元，通常對(duì)應(yīng)中央委托事權(quán)支出。地方一般公共預(yù)算支出20.37萬(wàn)億元，中央本級(jí)支出僅為3.6萬(wàn)億元。

樓繼偉認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)形成了各地方相互競(jìng)爭(zhēng)盡力保持高增長(zhǎng)的制度格局。這有利有弊，在一段時(shí)期內(nèi)確實(shí)促成了經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，但也出現(xiàn)有些地方超出財(cái)力可能、規(guī)避法律約束違規(guī)舉債大搞基礎(chǔ)建設(shè)的現(xiàn)象。新時(shí)代以來(lái)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為高質(zhì)量增長(zhǎng)，這種格局已弊大于利。除了有效遏制地方政府隱性債務(wù)增量，積極化解存量之外，需要在事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面進(jìn)行根本的改革。

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是今年經(jīng)濟(jì)工作的一大重點(diǎn)。去年召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在三個(gè)地方直接提及地方債，一處在防范化解風(fēng)險(xiǎn)部分，將地方債風(fēng)險(xiǎn)和房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)并列為2023年需要著力化解的兩大風(fēng)險(xiǎn)，并要求“堅(jiān)決遏制增量、化解存量”；一處在財(cái)政政策部分，要求財(cái)政政策發(fā)力保持地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控；一處在總結(jié)部分，再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。

今年政府工作報(bào)告提出，要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，遏制增量、化解存量。近期市場(chǎng)圍繞地方政府債務(wù)的討論也在升溫，其中核心問(wèn)題落在如何看待當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如何化解。