21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者郭美婷 南方財(cái)經(jīng)全媒體 見習(xí)記者馮戀閣 實(shí)習(xí)生高藝 廣州報(bào)道

美歐數(shù)據(jù)跨境傳輸迎來重磅新進(jìn)展。

近日，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署《關(guān)于加強(qiáng)美國(guó)信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》（下稱《行政命令》），以采取步驟履行今年3月宣布的《跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架》（下稱《隱私框架》）下的承諾。

這是美歐之間就數(shù)據(jù)跨境流通第三次嘗試，此前的《安全港協(xié)議》、《隱私盾協(xié)議》均以歐盟法院認(rèn)定無效告終。受訪專家表示，美國(guó)此次在形式上做出了一定的妥協(xié)。如果新框架最終能夠建立，將促使全球個(gè)人信息形成美歐匯合的態(tài)勢(shì)。

歐美數(shù)據(jù)跨境新動(dòng)向 

當(dāng)?shù)貢r(shí)間10月7日，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署《行政命令》，以采取步驟履行《隱私框架》下的承諾。

此事與半年多前歐美就跨境數(shù)據(jù)傳輸達(dá)成的原則性協(xié)議——《隱私框架》相關(guān)。《隱私框架》旨在促進(jìn)跨大西洋數(shù)據(jù)流動(dòng)，并解決歐盟法院在Schrems系列訴訟裁決中提出的對(duì)歐美間數(shù)據(jù)傳輸機(jī)制的擔(dān)憂。

《行政命令》寫道，美國(guó)的信號(hào)情報(bào)活動(dòng)（Signals Intelligence Activities）將只會(huì)在追求明確的國(guó)家安全目標(biāo)、推進(jìn)有效的情報(bào)優(yōu)先事項(xiàng)所必需、相稱的范圍和方式下進(jìn)行，并充分尊重任何國(guó)籍和居住地居民的個(gè)人隱私利益。

美國(guó)白宮表示，拜登簽署的《行政命令》加強(qiáng)了當(dāng)前美國(guó)情報(bào)收集對(duì)公民隱私自由的保障，并為個(gè)人數(shù)據(jù)被美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)非法收集的公民創(chuàng)建了一套獨(dú)立的、具有約束力的多層補(bǔ)救機(jī)制。“跨大西洋的數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)于促成價(jià)值7.1萬億美元的美國(guó)和歐盟的經(jīng)濟(jì)關(guān)系至關(guān)重要，這份框架也將是恢復(fù)跨大西洋數(shù)據(jù)流動(dòng)的重要法律基礎(chǔ)。”

據(jù)大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人鄧志松介紹，此次頒布的《行政命令》提出的新舉措包括實(shí)體法和程序法兩個(gè)方面。 

在實(shí)體法層面，美國(guó)提供約束性保護(hù)措施，將美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)的訪問限制在保護(hù)國(guó)家安全所必需的范圍內(nèi)。《行政命令》規(guī)定情報(bào)活動(dòng)收集的個(gè)人信息的處理要求，并擴(kuò)大了法律、監(jiān)督和合規(guī)官員的責(zé)任；此外，還要求美國(guó)情報(bào)界依據(jù)新的保障措施對(duì)相關(guān)政策和程序進(jìn)行更新。

在程序法方面，《行政命令》對(duì)《隱私盾協(xié)議》下的救濟(jì)措施進(jìn)行了改良，設(shè)立了獨(dú)立且有約束力的兩層救濟(jì)機(jī)制。歐盟公民對(duì)數(shù)據(jù)跨境的申訴將由國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室(CLPO)的公民自由保護(hù)官受理并初步審查，若公民不接受審查的結(jié)果，可以在新建立的“數(shù)據(jù)保護(hù)審查法庭”（DPRC）對(duì)CLPO決定提起上訴，DPRC的建立及相關(guān)規(guī)則的制定將由司法部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。 

“本次《行政命令》及司法部制定的規(guī)則是《隱私框架》的落地和延伸。” 北京觀韜中茂（上海）律師事務(wù)所合伙人吳丹君告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，此次《行政命令》的簽署和法規(guī)的頒布，意味著《隱私框架》中的原則性約定將會(huì)被轉(zhuǎn)化為具有效力的法律文件，正式納入美國(guó)法律。自此，新的《隱私框架》將包括三個(gè)組成部分:商業(yè)數(shù)據(jù)保護(hù)原則、總統(tǒng)行政命令和司法部法規(guī)。

第三次嘗試 

事實(shí)上，此次簽署的《行政命令》可以視作美歐在數(shù)據(jù)跨境上進(jìn)行的第三次嘗試。此前，雙方已就該問題博弈多年。 

由于美歐在數(shù)字技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平上存在差距，跨境數(shù)據(jù)傳輸中，大量歐盟數(shù)據(jù)都流向了亞馬遜、微軟和谷歌等擁有強(qiáng)大技術(shù)優(yōu)勢(shì)的美國(guó)企業(yè)。

但相比于美國(guó)以市場(chǎng)為主導(dǎo)、倡導(dǎo)行業(yè)自律，輔以政府監(jiān)管的模式，歐盟極為重視數(shù)據(jù)監(jiān)管，并率先建立系統(tǒng)化的法律法規(guī)。從1995年的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》到2000年的《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》，再到2018年的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR），歐盟對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的立法始終走在世界前列。 

高強(qiáng)度的數(shù)據(jù)流動(dòng)、迥異的立法模式使得雙方在跨境規(guī)則制定中難免摩擦。浙大光華法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法研究所副教授鄭觀介紹，歐盟與美國(guó)曾于2000年和2016年先后簽訂《安全港協(xié)議》和《隱私盾協(xié)議》。兩部協(xié)議的核心目的均是確認(rèn)美國(guó)可以給歐盟用戶提供同歐盟法律相適應(yīng)的個(gè)人信息保護(hù)水平，從而有利于個(gè)人信息在大西洋兩岸自由流動(dòng)。

但在2013年，斯諾登“棱鏡門”事件曝出，同年，就讀于維也納大學(xué)法學(xué)院的奧地利公民Maximilian Schrems在當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟（Schrems系列訴訟），認(rèn)為美國(guó)關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的保護(hù)強(qiáng)度遠(yuǎn)低于歐盟，請(qǐng)求禁止Facebook將其個(gè)人信息傳輸至美國(guó)境內(nèi)。隨著整個(gè)訴訟的推進(jìn)，歐盟法院先于2015年認(rèn)定《安全港協(xié)議》無效，數(shù)月后又同美國(guó)政府重新簽訂了保護(hù)水平高于前者的《隱私盾協(xié)議》。 

即便如此，2020年歐盟法院仍認(rèn)定《隱私盾協(xié)議》因違反《歐盟基本權(quán)利憲章》和《歐盟一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》而無效，美國(guó)企業(yè)不得基于該協(xié)議將歐盟用戶信息傳輸至美國(guó)。 

多位受訪專家認(rèn)為，無法確保同等的權(quán)益保護(hù)、對(duì)美國(guó)政府的約束無能，以及個(gè)人缺乏有效救濟(jì)手段等，是上述兩部協(xié)議的失效的主要原因。《框架》和《行政命令》對(duì)上述問題做出了回應(yīng)，鄭觀將其稱為“對(duì)歐盟法院一次較大的妥協(xié)”。

例如，將美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)的訪問限制在保護(hù)國(guó)家安全所必需和相稱的范圍內(nèi)，以及“公民自由保護(hù)專員”和 “數(shù)據(jù)保護(hù)審查法庭”兩種救濟(jì)渠道的設(shè)立等。

“目前來看，歐盟委員會(huì)和美國(guó)政府對(duì)于新框架都持較積極態(tài)度，歐盟認(rèn)為該協(xié)議在政府訪問數(shù)據(jù)方面的新保障措施，將填補(bǔ)從歐盟進(jìn)口數(shù)據(jù)所必須遵守的義務(wù)的空缺。”鄧志松表示，歐盟方面也在計(jì)劃啟動(dòng)對(duì)此次《行政命令》的通過程序，所以此次協(xié)議很有可能發(fā)揮作用。 

盡管此次行政命令是向前邁的一步，但吳丹君指出，《行政命令》在解決與個(gè)人數(shù)據(jù)的商業(yè)使用有關(guān)的問題方面沒有看到實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)；另外，實(shí)施上是否能確保個(gè)人數(shù)據(jù)受到侵犯的歐洲人的訴求得到完全獨(dú)立且公允的裁決仍然值得關(guān)注；同時(shí)美國(guó)憲法法律要求證明“事實(shí)上的損害”才有資格在美國(guó)法院起訴，這是一個(gè)很難達(dá)到的門檻，因?yàn)楸O(jiān)視往往是秘密的。

“我贊賞這樣的積極舉措，美國(guó)和歐洲跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的新嘗試有望成為更廣泛的多邊合作的基石，但我也認(rèn)為這種中斷和重建的循環(huán)是可能反復(fù)出現(xiàn)的。”吳丹君說。

全球影響

博弈多年，此次美國(guó)做出的退讓耐人尋味。

結(jié)合國(guó)際形勢(shì)，稍早前，美國(guó)白宮官方網(wǎng)站明確提出，為了確保所謂的“共同價(jià)值”，美國(guó)政府正在同歐盟委員會(huì)就重新擬定個(gè)人信息跨境傳輸?shù)南嚓P(guān)協(xié)議緊密磋商。但有意思的是，在歐盟委員會(huì)在官網(wǎng)上，卻僅強(qiáng)調(diào)了個(gè)人信息保護(hù)和促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，卻對(duì)“共同價(jià)值”只字未提。 

鄭觀就此分析，個(gè)人信息跨境流動(dòng)涉及到個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)自由流動(dòng)以及數(shù)據(jù)三個(gè)相互交織的不同利益訴求，但歸根到底卻是信任問題。“但在當(dāng)今世界沖突不斷的格局下，美國(guó)能否重塑歐盟對(duì)其信任，尤其是那些‘老歐洲’國(guó)家的信任，恐怕仍任重道遠(yuǎn)。《框架》迄今為止的三起三落提出了一個(gè)警示，信任易破而難立，國(guó)家間亦是如此。”

但若美國(guó)和歐盟之間的數(shù)據(jù)傳輸新框架能最終建立，或許最終惠及的也不僅僅是兩個(gè)地區(qū)。

鄧志松認(rèn)為，數(shù)據(jù)跨境傳輸近年來日益受到各國(guó)重視，美歐之間的協(xié)議在促進(jìn)跨大西洋數(shù)據(jù)流動(dòng)的同時(shí)，也為其他法域兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全提供了一定借鑒。

不僅如此，吳丹君認(rèn)為，《行政命令》中關(guān)于信號(hào)情報(bào)活動(dòng)的規(guī)定，表明美國(guó)對(duì)其信號(hào)情報(bào)活動(dòng)的限制和監(jiān)督并不以其擬收集的數(shù)據(jù)所涉及的自然人的國(guó)籍或居住地而改變，美國(guó)與其他國(guó)家或地區(qū)間的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)活動(dòng)亦受到該行政命令的保護(hù)。

鄭觀談到，《行政命令》針對(duì)特定國(guó)籍和地區(qū)的人士設(shè)立獨(dú)立的 “數(shù)據(jù)保護(hù)審查法庭”，若該法庭的組成人員中包含歐盟專業(yè)人士，則可視為美國(guó)在司法管轄上的讓渡。 

他進(jìn)一步補(bǔ)充，若《框架》最終確立，將促使全球個(gè)人信息形成美歐匯合的態(tài)勢(shì)，從而一改之前全球的個(gè)人信息格局。

據(jù)了解，下一步，歐盟委員會(huì)將對(duì)美國(guó)承諾的措施啟動(dòng)充分性評(píng)估。通常，歐盟委員會(huì)完成充分性確定草案的過程需要四五個(gè)月的時(shí)間。