21世紀經濟報道 記者黃婉儀，王俊 廣州，北京報道

全國統一大市場的頂層設計新鮮出爐。

4月10日，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）公開發布。

強化反壟斷與反不正當競爭是《意見》的重點內容，其中大篇幅提到強化制度、規則、監管來推動加快建設全國統一大市場，包括維護統一的公平競爭制度、推進市場監管公平統一、進一步規范不當市場競爭和市場干預行為。

在“有效市場，有為政府”的工作原則中，《意見》提及“強化競爭政策基礎地位”。對此，國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員、上海交通大學特聘教授王先林在接受21世紀經濟報道記者采訪時分析指出，我國經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定性作用就是讓價值規律、競爭規律和供求規律在資源配置中起決定性作用。雖然競爭政策只是經濟政策的一個組成部分，但是相對于其他經濟政策，競爭政策應是市場經濟條件下的一項基礎甚至是優先的經濟政策。

嚴格開展公平競爭審查

何謂全國統一大市場？《意見》稱，加快建立全國統一的市場制度規則，打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，全面推動我國市場由大到強轉變，為建設高標準市場體系、構建高水平社會主義市場經濟體制提供堅強支撐。

立破并舉，完善制度，這是建設全國統一大市場的一項工作原則。

《意見》指出，從制度建設著眼，明確階段性目標要求，壓茬推進統一市場建設，同時堅持問題導向，著力解決突出矛盾和問題，加快清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，破除各種封閉小市場、自我小循環。

“全國統一大市場一直是我國市場化改革的重要目標。”中國社會科學院大學競爭法研究中心執行主任韓偉在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，國務院早在1980年發布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》便強調要打破地方封鎖和部門分割。由于央方關系復雜、各地發展不平衡、績效考核導向等原因，條塊分割的問題在我國長期存在。 

“全國統一大市場意味著市場在一國空間內對資源配置起決定性作用，只有彰顯市場機制核心的競爭政策在各類政策協調的過程中處于基礎地位，才能更優地實現有效市場與有為政府的結合。”韓偉指出。

因此，維護統一的公平競爭制度、強化反壟斷和反不正當競爭執法對于加快建設全國統一大市場尤為重要。

王先林指出，反壟斷、反不正當競爭是為了使競爭更公平更健康，保障市場的統一，防止分割封鎖，體現了有效市場與有為政府的結合。強化競爭政策，反壟斷和反不正當競爭，既是市場經濟的內在要求，也是各國的普遍做法。

不過，韓偉也提及目前全國統一大市場面臨的阻力，“阻力部分源于各地出臺的干擾市場有效競爭的政策文件，比如市場準入方面的不當限制。公平競爭審查主要針對政府抽象行為，結合我國轉軌現狀，加大這方面的執法力度更為迫切，也更具挑戰。”

本次《意見》多處強調“公平競爭審查”，包括要求對新出臺政策嚴格開展公平競爭審查，完善公平競爭審查制度，研究重點領域和行業性審查規則。

王先林表示，公平競爭審查是指競爭主管機構或其他相關機構通過分析、評價擬定的或者現行的政策可能或者已經產生的競爭影響，提出不妨礙政策目標實現而且對競爭限制最小的替代方案的行為。

“公平競爭審查制度已經被越來越多的國家采用，并被證明是約束政府權力不當行使，維護市場統一和公平競爭的有力措施，為市場在資源配置中起決定性作用提供了必要的制度保障。”王先林進一步說道。

健全經營者集中分類分級審查制度

建設全國統一大市場，需要維護統一的公平競爭制度、強化統一市場監管執法。

《意見》中提到“研究重點領域和行業性審查規則，健全審查機制，統一審查標準”“強化部門聯動，建立綜合監管部門和行業監管部門聯動的工作機制，統籌執法資源，減少執法層級，統一執法標準和程序，規范執法行為”。

以反壟斷執法中典型的經營者集中為例，《意見》特別提到，完善壟斷行為認定法律規則，健全經營者集中分類分級反壟斷審查制度。

韓偉認為，對于經營者集中，我國采取的是事前審查制度且一直由中央執法，由于執法資源有限，這方面執法壓力一直很大。

事實上，近年來掀起互聯網反壟斷監管風潮中，以收并購為重要內容的經營者集中成為反壟斷執法的重點領域。從2020年末開始，互聯網領域經營者集中已成為反壟斷監管重點。21世紀經濟報道記者梳理發現，2021年互聯網領域共有85件違法實施經營者集中被處罰案例。2022年1月，市場監管總局再次公布對13起未依法申報違法實施經營者集中案作出行政處罰決定，多家互聯網巨頭在列。

韓偉表示，目前建立的普通案件和簡易案件區分模式一定程度上提升了執法效率，下一步可探索部分簡易案件如何向地方分流，具體分流機制的構建可以結合特定指標進行分類分級。此外，不同行業的區分，也是優化經營者集中反壟斷審查工作機制過程中可以關注的視角。

值得注意的是，《意見》還提到“加強對金融、傳媒、科技、民生等領域和涉及初創企業、新業態、勞動密集型行業的經營者集中審查”。

“涉初創企業和勞動密集型行業的集中交易，近年已引發全球多個反壟斷轄區的關注。”韓偉對此分析稱，初創企業往往代表市場的創新活力，反壟斷執法可能會關注收購方是否為了避免未來受到初創企業的有力約束而提前實施扼殺性收購，進而降低包括創新競爭在內的不同維度的競爭水平。勞動市場的競爭問題近年也逐步引起各國重視，除了互不挖角、競業禁止等相關的反競爭協議，集中交易對勞動市場的影響也引發關注。疫情影響下勞動就業問題更為突出，針對勞動密集型企業，如何基于反壟斷執法邏輯予以適當考量也是當前各國面臨的重要問題。

王先林認為，由于初創企業的競爭潛力無法反映在營業額或市場份額的標準之中，因而就容易逃脫目前的反壟斷事前審查。加強對初創企業經營者集中的反壟斷審查，有利于防止大型平臺企業憑借資本優勢無序擴張，扼殺創新企業。